用矛盾论的观点来认识和深化政策执行审计
2018年07月04日 16:21 来源:审计署网站

中央审计委员会第一次会议强调,审计机关要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度。下一步,审计工作越来越多地承担党委、政府交办的“急难险重”任务,推动重大政策措施落实将成为审计重要使命。要完成好这一艰巨任务,审计机关要借鉴利用矛盾论的观点,研判和把握政策措施执行中的主要矛盾,用一分为二的观点具体问题具体分析,用特殊到一般的原则指导推动实践,促进政策统筹协调实施,提升放大政策效应,来有效发挥政策“督导员”作用。 

把握主要矛盾,督促政策落实落地 

政策执行审计是新常态下审计工作服务治国理政的客观需要。当前党中央以巨大的政治勇气和历史担当,坚定不移地将改革发展向纵深推进。雷厉风行地改革创新与利益关系不平衡、不协调导致的有令不行、有禁不止,甚至推脱倒退,是国家重大政策措施贯彻执行中面临的的主要矛盾。破除利益藩篱、打通政策落实“最后一公里”,是党中央、国务院聚力解决的迫切问题。审计机关在审计委员会统一领导下,自觉围绕中心工作履职尽责,将审计视角聚焦到重大项目完成、重点资金保障、重大政策落实和简政放权推进情况,是应有的职责定位和政治担当。审计队伍中少数人不理解不适应,将政策审计等同行政效能监察,认为偏离了审计主责主业的狭隘封闭思想,应该彻底予以摒弃。要引导审计干部职工,充分认识政策审计的重大意义,发挥独特职能优势,督促政策落实落地,服务国家宏观治理。 

政策执行审计是具有新时代中国特色的审计模式,是一种综合性的高层次监督。这是一项全新事物,与看账查账的传统审计迥异,无现成经验可循。2006年修改公布的《审计法》、2010年修订颁布的《审计法实施条例》,都没有专门对政策审计提出指导性和约束性条款。2014年《国务院关于加强审计工作的意见》首次提出要“持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计”。2015年审计署办公厅印发《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见(试行)》,明确了政策审计的目的、审计对象、审计周期、组织分工、职责界定等内容。尽管近年来全国重大政策措施落实跟踪审计取得了较好成效,但由于现行审计规范与跟踪审计特点不相适应,审计人员政策认知水平存在差异等原因,审计实施中范围过于宽泛、尺度不一、具有主观性随意性与宏观决策的系统性、科学性要求存在一定差距,是审计系统内部推进政策审计面临的主要矛盾。下一步,要聚合审计机关之力攻坚克难,进一步制定完善审计准则和操作指南,引导审计人员用一把标尺审核衡量,及时反映新情况新问题,促进政策审计的质量和权威性不断提高。 

具体问题具体分析,促进政策统筹协调 

政策的贯彻执行是一个系统工程,影响面广,关注度高,涉及审计事项复杂。不同的地域,不同的审计对象,不同的时间节点,隐藏的问题形形色色各有不同。基层审计机关在严格依照规定的目标、程序、步骤开展审计的基础上,切忌照搬照套上级审计部门统一下发的审计工作方案,犯教条主义、形式主义的错误。一是不能主观地看问题。要把艰苦细致的调查研究摆在首位,着力构建定期、稳定、准确地获取信息的来源渠道,吃深吃透政策精髓,力争站在全面掌控信息、全方位了解政策的优势地位;二是不能绝对地看问题,不能按照审计方案提供的问题类型按图索骥,套帽子下定义,要充分认识各类审计对象的区别,不搞一刀切,找准政策审计的切入点;三是不能片面地看问题,不能指望所有审计事项都可以用量化指标进行评价,要加强与被审计单位的沟通协调,一分为二地、历史地、长远地看待政策执行过程中的利弊。 

在具体问题具体分析的基础上,审计的落脚点是关注重大政策措施是否统筹协调推进。要关注地方配套政策措施制定情况,看是否与中央政策相符,是否合法合规合理,是否结合实际因地制宜细化实施;关注重大政策措施与各部门行政法规的对接配合情况,防止政出多门、分散用力、相互抵触、相互抵消的情况;关注各项政策措施统筹协调推进情况,建立完善适应政策跟踪审计特点的审计管理模式,将政策审计与预算执行、财政财务、政府投资、经济责任、及其它专项审计相结合,避免审计内容重复交叉,共享审计资源和成果,全方位、多侧面反映政策措施执行全貌。 

从特殊到一般,提升放大政策效应 

政策审计反映的问题繁多庞杂,产生背景及由来都有其特殊性。审计机关既要摸清来龙去脉,又要由表及里,揭示问题的本质及规律性,反映影响政策执行的深层次矛盾。一是要梳理归集,将近几年政策审计发现的问题分类整理归集,按照“三个区分”的原则作出定性评价,建立完善审计事项数据字典和案例库,为现场审计提供政策支持。二是要预判风险,对倾向性、普遍性问题,要分析成因、揭示危害,对下一步发展走向作出前瞻性判断和风险预警。三是要激浊扬清。对执行政策偏离宏观调控方向的行为,要坚决督促纠正。对政策措施落实中的体制机制障碍和制度瓶颈,要提出可行性建议。对各地区、各部门在贯彻落实国家重大政策措施和宏观调控部署中取得的好经验好做法,要大力宣传推广。 

督促重大政策措施落实落地,审计机关不仅要如实、全面反映问题,更要通过审计整改促进政策效应更好发挥。政策执行跟踪审计的周期较长,具有连续性,是一个动态反映政策执行成效的过程。审计机关要随着政策的深入推进,及时跟进监督,通过循环往复的信息收集、鉴证、评价、反馈,不断地发现问题、解决问题。每一阶段审计的开始和结束,都要把审计整改摆在突出位置,及时掌握已整改、未整改事项,分析机制体制制度的深层次原因。抓好每一阶段的审计整改,就是一次总结和完善,一次管理改进和创新,同时也为下一个阶段的政策审计奠定坚实基础。 

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