朔州市审计局

摘要：从项目体制和乡村社会两个层面分析新村级债务的形成机制和破解之道。以举债为主要模式的项目筹资配套政策是诱发村级债务的制度原因;村干部经营项目谋取私利的行为是造成村级债务不断膨胀的核心动力;乡村利益共同体是导致村务和村级财务管理相关制度失效，从而造成村级债务失控的深层原因。在以上3个因素的共同作用下，村级债务的出现和日益膨胀便成为了一个不可避免的结果。适当调整国家公共财政资源向农村的输送方式，加强村务和村级财务的相关制度建设，以及提高农民对村务、村级财务的监督管理积极性和主动性，是破解村级债务的关键举措。
 

关键词：村级债务;项目制度;村干部  

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，这既是全党“三农”工作的重要遵循，更是一项艰巨而复杂的系统工程。 在这一新的重大决策部署之下，农村基层组织的实际状况(凝聚力、战斗力等)便显得尤为重要。村级组织是我国农村的基本组织单位，对于确保农村社会的基本生产生活秩序具有十分重要的作用。村级组织的财务状况是维持村级组织基本运行和确保村级组织基本能力的物质基础。改革开放后，随着农村土地制度改革、基层行政体制改革和国家财政体制改革的依次开展,以村级债务为主要内容的村级组织财务问题开始逐渐显现。20世纪90年代中后期，在农民负担问题受到中央和社会各界高度关注的背景下，村级债务问题进入到学术界的视野，且在中央政府不断给农民“减负”的时代背景下很快掀起了研究热潮。进入21世纪后，国家提出了新农村建设战略，并在2006年左右全面取消了农业税。在此基础之上，国家加大了对基层政府和农村组织的财政转移支付力度。随着基层各级债务治理工作的深入推进，国家对不同类型的村级财务也进行了分类治理，使原本十分混乱的村级财务状况得到较大改观，村级债务得以控制。2006年底，全国村级债务规模为4000亿元，近年来以各种新农村建设项目为主要内容的因素影响下，各地的村级债务状况呈现出了越来越明显的反弹迹象，表现为“旧债未清又添新债”，且债务规模不减反增。 

一、村级债务的成因 

村级债务形成的原因是多方面的，既有运行机制和管理体制缺位、错位等客观因素，也有决策失误和管理不善等主观因素。目前，村级债务管理和化解工作形势依然十分严峻，村级债务仍在快速增长。长此以往，村级机构将无法正常运行，成为阻碍乡村振兴的重要因素。村级债务的成因，主要反映在以下几个方面： 

（一）以举债为主要模式的项目筹资配套政策。在现行财政转移支付体制下，国家对新农村建设采取奖补而不是兜底方式，各类工程项目的成本不断攀升，导致村级承担的建设配套压力越来越大。村级组织为了获得项目，不得不筹集配套资金。村级筹资主要有3种方式:村集体经济直接出资、向农民集资和举债。由于大多数村集体经济早已空壳化，甚至名存实亡，因此不可能成为配套资金的来源。而向农民集资的方式则受到了国家法规的严格限制。在取消农业税时，国家也取消了村集体向农民收取“村提留”(公益金、公积金和管理费)的权力。尽管当时国家出台了村级公益事业建设一事一议筹资筹劳制度(以下简称“一事一议”)作为替代性的制度，但在减轻农民负担的时代背景下，政府制定的村集体能够向村民筹资、筹劳的标准普遍较低，且近10年均未作调整，故而已很难满足农村的实际需要。更重要的是，当前绝大多数农村连召集农民开会都很困难(有些人要误工补贴，还有人干脆就不参会，“一事一议”根本议不起来。为了争取项目，村级组织便只能通过举债的方式筹集配套资金。以村级公路建设为例，目前上级对3.5米宽公路硬化的补助标准为12万元/公里，现在价格涨到103元/平方米，实际成本达到36万元/公里，且不包括路基改造。为了填补缺口，各村寄希望于各级各部门支持、发动村民筹资、域外乡友捐资，但受资源制约，不少村仍负债累累。尤其是有的行政村公路自主修建、自行发包，最终无力支付工程承包款，“堵路”风波时有发生，加剧了社会矛盾。加之，有的乡村科学发展意识不强，项目建设缺乏计划性，远远超出财力承受能力，导致债务滚雪球。如近几年不少村应群众要求，投入大量资金开展亮化、美化、绿化工程，但上级专项支持极为有限，导致多数村不同程度负债。 

（二）村干部经营项目谋取私利的行为。在村级债务的形成过程中，村干部是一个非常关键的群体。尤其是在国家出台有关政策禁止新债，并明确提出“谁举债谁负责’、“国家不再兜底”的背景下，很多村干部仍然在不断地制造新村级债务。这就意味着，假如哪天出现村级债务危机，这些村干部将成为这些巨额村级债务的主要债务人，这对个人来说无疑是一种巨大的风险。那么，村干部冒着个人未来可能承担巨大债务风险的情况下，仍然坚持举债为村谋发展，其行为的动力机制何在?通过经营项目谋取私人利益(即利润)是村干部甘愿冒着个人偿债风险也要举债发展村庄的最核心的动力机制。所谓“经营项目”，是指村干部把村庄的项目作为“生意”来经营，并从中不断获得收益的过程。由于在项目的“争取一招投标一实施-验收”等环节，村干部都拥有或大或小的自由裁量权，这些权力为村干部的设租、寻租行为留下了广阔的空间回旋。村干部谋利方式具有多样性。在早期，村干部往往既是项目发包方，也是项目工程承包方。项目资金相当于“把村干部左口袋的钱移到村干部的右口袋”。在这个过程中，村级债务不断膨胀。后来，国家严厉禁止村干部及其家属承包村内工程，结果导致村干部的谋利方式越发隐蔽。通过人为操纵招标，在村与村之间进行项目交换。如a村的项目指定由B村的村干部承包;作为交换，B村的项目指定由a村的村干部承包。这种模式既规避了国家禁令，又保障了村干部的私人利益。村干部入干股。由于村干部在项目招投标和实施过程中掌握着比较大的权力(发包、监督等)，为了获得村干部的支持或帮助，项目承包方或施工方往往会给村干部一定的公司股份，使村干部参与分红。这些股份并不需要村干部个人出资购买，所以基层一般将这种方式称为入干股。村干部收回扣。在之前水泥、钢筋、砖瓦等建材市场领域普遍过剩的情况下，凡是有项目工程的村庄，往往都是建材市场销售人员经常光顾之地。村干部可以通过制定相应制度获得项目工程建筑材料的采购权，然后利用这一权力从中获得相应回扣。村干部可以在实施项目的过程中获得私人利益，因此村干部具有强烈的动力去争取项目。项目越多、越大，村干部往往能够从中寻租、设租的租值也会越大。在竞争性的项目制度和农民集体行动能力普遍弱化的格局下，村干部在积极争取项目的过程中所付出的成本便成为了新的村级债务。一般来说，项目越多、越大，新村级债务的规模也会越多、越大。由于这些成本大都是由村干部个人先行垫付，这些债务很有可能会变成村干部个人的债务风险。从这个角度上说，村干部的行为既受到利益的激励，又受到风险的约束。然而，有3个因素解除了村干部对风险的担忧，从而促使其不断地推高新村级债务。这3个因素分别是:(1)财政资源下乡。在越来越多的公共财政资源向农村输送的时代背景下，尤其是在这种资源输入主要依靠项目的条件下，村干部总是能够找到可以为日益膨胀的村级债务提供偿还信用的下一个项目。(2)资源投入的累积效应。在项目制的运作逻辑下，那些前期项目资金投入越多、新村级债务越大的村庄，往往也是越有能力承接更多更大项目的村庄，同时也是在争取项目的过程中具有竞争优势的村庄。在接下来的项目资金还有待争取的情况下，村干部具有使村级债务继续不断膨胀的强大动力。(3)风险与利益的置换。由于每个村的具体情况不同，导致项目工程的预算不可能标准化，这为村干部掌握了项目预算权提供了绝好的机会。村干部可以通过多报预算的方式规避可能出现的债务风险，并从中获得稳定的收益。 

（三）乡村利益共同体导致相关制度失效。村级财务管理工作的制度化、规范化和现代化程度越来越高。从目前各地的村级财务制度建设上来看，各地普遍都实行了“村财乡管”的管理制度。村财乡管一般实行“钱账均管”，即村级所有的收入和支出均在乡镇的代管范围之内，村级组织不再单独设会计、出纳，实行报账制，并严禁私设账户。因此，村级的任何收入和支出理论上都应该在乡镇经管站和财政所的监督管理范围之内。对于某些面值比较大的发票，甚至都需要经过众多的村干部(村监会、理财小组等)、代办员、报账员、经管站、财政所、乡(镇)分管领导、乃至乡(镇)长等层层签字才有可能报销。那么，村级债务何以在日益规范和完善的村级财务管理制度中持续快速增长?前文提到，村干部通过经营项目获得私人利益，并在这个过程中制造了越来越多的新村级债务。客观上说，乡镇干部也是在经营项目。但与村干部不同，乡镇干部的动力机制主要来源于乡镇政府发展意图的实现和乡镇干部的个人政绩，而不是单纯的物质利益。实际上，乡镇政府作为我国行政体系的最末端，其本级财力一般非常有限，而且往往并不独立。但是，在分级分权的政府财政体制下，乡镇政府作为一级政权，又有相对独立的事权、意图和利益偏好。因此，乡镇政府对于各级项目也有着极其强烈的需求。目前，除“维稳”以外“争资跑项”是绝大多数乡镇政府的中心工作，各乡镇围绕着项目的争夺运作往往十分激烈。此时，村干部通过制造村级负债的方式积极争取国家的项目资金，客观上对乡镇政府是有利的。尤其是有些村干部能够越过乡镇政府争取到更多的项目资金，或者引起高层领导的重视，这对于乡镇政府来说更是难得。因此，为了能够最大限度地调动村干部争资跑项的积极性，乡镇政府往往会对村干部在项目运作过程中“搭车谋取私利“的行为持默许，乃至纵容态度，同时也会对日益膨胀的新村级债务持默认，乃至鼓励的态度。围绕着项目，乡村两级干部各取所需，通过利益的交换与共谋，结成了一个乡村利益共同体。此时，乡镇政府必然会放松对村级组织的监管，从而造成了国家出台的村务和村级财务管理等相关制度的失效。 

二、控减村级债务的主要措施及建议 

（一）改善财政收入，完善管理制度。首先是设法增加农村公共财政收入。为适应我国经济的整体发展，应积极协调城乡经济发展步伐，在全面建设新农村的整体布局下，加大对 

农村经济的财政扶持。政府应在产业合作、招商引资、公共文化建设等领域，多渠道、多方式加大对村集体经济的投入，增加公共财政覆盖面。其次是要构建公共财政民主而严格的考核体系。增加村干部选拔过程中的经济规范意识考察对村级干部领导进行正确的政绩观和发展观的教育制定合理而规范的政绩考核制度。妥善协调原有村级债务、在与村民和村集体利益直接相关的事务建立民主听证会制度，广泛听取专家和村级监督组织的意见，在项目立项、招标、开发、融资等方面最大限度地避免新债务的产生。 

（二）加强债权责任管理，协调债务关系。首先要重点协调村债务主体之间的关系，在平等协商的前提下，通过债务抵消、账务流转等方式，妥善解决农户之间、村户之间、村际之间的三角或多角债务纠纷;其次要理清村办企业和村公共财物之间的关系，根据实际情况划分债权债务，不可相互抵账、责权不分。对村级公共事业的投入和支出要依据当事人的债权关系进行承当，避免造成“一家人账不清”的混乱现象。 

（三）加强村务和村级财务的相关制度建设。增加基层组织的治理资源，提升基层组织的治理能力。一方面，要强化

（四）提高农民对村务、村级财务监督管理的积极性和主动性。尤其是要促成财政资金的性质从国家的责任向农民的权利转变。当前，农民对于村庄公共事务漠不关心，其主要原因是村庄公共事务的资金主要来源于国家财政，而不是农民自身。如果这些资金主要来源农民自身(至少不是由村干部凭个人能力去争取)，那么他们自然就会对这些资金的使用有很高的关注度。当然，这并不意味着笔者主张要恢复到此前由农民群体承担村庄公共事务建设的主要支出责任。实际上，在工业反哺农业、城市支援农村的新时代背景下，国家的公共财政资金构成村庄公共事务建设的主要资金来源，这种状况不仅具有历史的正当性(城乡差距太大，区域发展不平衡)，而且也具有现实的合理性(农民收入确实相对有限)。因此，问题的关键在于:在现有的项目制度下，农民并没有将国家输送给他们的公共财政资金当作是自己的资金。既然不是自己的资金，农民当然就缺乏参与资金使用和监管的积极性和正当性。因此，调动村民积极性的核心，就是要将外来的国家资金转化为农民自己的内部资金，并用于村庄公共事业建设。