【摘要】：中国经济发展进入新常态，经济结构不断优化升级，经济增长驱动方式从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，进入高质量发展。随着社会主要矛盾发生根本性的转变，民主政治的发展和政府职能的转变，作为党和国家监督体系中发挥重要作用的审计监督，实现审计全覆盖，既是党中央、国务院对国家审计提出的时代要求，也是推进审计治理体系建设、提升审计治理能力的必由之路。本文结合基层审计机关发展现状的调查研究，从工作实践中找到审计全覆盖的瓶颈所在，提出实现国家审计全覆盖的途径。
中办、国办下发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》把实行“审计全覆盖”作为审计改革的首要任务，明确了审计全覆盖的目标、原则、范围和方式，标志着我国国家审计正式进入全覆盖新时代。近年来，各级审计机关按照全覆盖的要求，在法定职权范围内，对所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企业事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，为实现维护财政经济秩序、提高公共资源使用效益、促进廉政反腐建设、保障经济社会健康发展，推动全面深化改革做出了积极贡献。以笔者所在地为例，至2017年底，全市各地一级预算部门共710个，已审计514个，审计覆盖率达72.4%，其中市本级的覆盖率达到100%；全市各地经济责任审计对象共1321个，已审计649个，审计覆盖率达49%，其中市本级的覆盖率达到44.7%，各级审计机关大多根据本地实际情况制定了全覆盖的中长期规划，审计覆盖面还将逐年进一步扩大。
《框架意见》和《实施意见》明确指出审计全覆盖必须是“有重点、有步骤、有深度、有成效”的全覆盖。一要有深度，不能一味追求数量，而是要对每个项目都审深审透。二要有重点，不能“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，明确审计重点。三要有步骤，要统筹部署，有计划推进，确保审计工作的顺利完成。四要有成效，要在做到审计覆盖面广的同时，力争反映情况准、查处问题深、原因分析透、措施建议实。近年来，通过审计机关和社会各界的共同努力，审计全覆盖的良好态势已经初步形成，但是距“有重点、有步骤、有深度、有成效”的全覆盖还有一定差距，各地都不同程度的存在审计力量不足、审计人员知识结构欠缺、审计深度不够等共性问题。基层审计机关如何做好审计全覆盖，笔者认为，应该从以下几个方面进行深化，真正实现审计全覆盖的目的。
一、向重点领域关键环节深化。
随着审计工作影响起来越大，审计全覆盖的理念越来越深入人心，不仅各级审计机关深刻理解审计全覆盖的重要意义，各级党委政府、机关企事业单位、社会各界都越来越认同和支持审计工作，自觉接受并配合审计监督已经是一项常态化的工作了，有的地方还建立了纪检、组织、公安、财政、人事等多部门的联动机制来推动审计工作。伴随着社会主要矛盾发生根本性的转变，中国经济发展进入新常态，经济结构不断优化升级，经济增长驱动方式从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，进入高质量发展。审计环境发生了变化，传统审计模式、审计手段、审计内容和审计领域也发生了变化，审计应向重点领域和关键环节深化，突出全覆盖的重点，加大全覆盖的深度，提升全覆盖的成效。
一是政策落实。紧贴当地党委、政府中心工作，紧跟事关经济发展全局性工作，紧紧围绕经济高质量发展，打赢“三大攻坚战”，重点关注统筹整合使用财政资金，防范财政金融风险，精准扶贫，生态环境保护，供给侧结构性改革，“放管服”改革，振兴乡村战略、重大项目落地，重点民生项目落实等重点领域政策措施贯彻落实情况和效果，揭示和查处弄虚作假、隐瞒实情，有令不行、有禁不止，以及不作为、慢作为、假作为、乱作为等问题，针对发现的问题，研究对策，推动国家重大政策措施贯彻落实，使改革红利惠及于民。
二是权力事项。权力事项包括决策权、行政审批权、收费权、处罚权、资金拨付权等。如对各种行政性收费和项目审批，不仅审查是否存在乱收费、乱摊派，是否严格执行“收支两条线”的规定，还要审查是否存出权力寻租，违规减免，以权力谋取私利；对固定资产投资审计，着手检查决策权、审批权、监管权等，跟踪问效，查处和反映各种损失浪费问题，评价投资效果；被审单位是否建立程序严密、制约有效的权力运行机制，并对领导干部行使经济决策权的科学性、合规性、民主性和效益性进行审查，并将其落实到领导人的经济责任上来，实现对经济决策权的监督与制约，从根本上、源头上来治理和预防腐败，加强党风廉政建设。
三是关键环节。以资金流程为主线，抓住立项概算、资金拨付、管理使用等关键环节，加大延伸力度，注重揭示和反映项目管理、资金使用和项目绩效等方面存在的挤占挪用、损失浪费、破坏环境、资产流失等问题，从体制机制和制度层面提出建议，促进规范管理，确保实现政策目标。以项目建设监管程序为主线，突出项目立项审批、工程招投标、工程监理、工程管控和工程造价等关键环节审计，重点查处招投标不规范，勘察、监理履职不到位，虚报工程造价等方面的问题，督促项目建设单位和主管部门不断规范管理。
四是经济责任。强化领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计，促进领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约利用和生态环境安全，重点关注任期内贯彻执行重大政策、重大经济决策、重大目标任务完成、重大改革任务推进、预算执行和财务管理、对所属单位的监管、贯彻落实中央八项规定精神和自然资源资产节约利用和生态环境保护，以及领导干部本人廉洁从政规定情况等方面的内容。
五是垂管行业。在当前审计管辖体制下，基层审计机关对金融、税务、烟草、电力、通讯、石油、铁路、军工等无管辖权的部门、企业无权进行审计。多年来，上级审计机关也几乎没有开展对这些单位的授权审计，造成了上级机关无暇审，本地机关无权审的局面。这就要求通过审计体制改革解决管辖权的问题，或上级审计机关加大授权审计力度，保持对这些部门、企业的定期或不定期的审计监督，防止其长期游离于审计监督之外。
二、向大数据平台的整合深化。
以大数据为核心的审计信息化对实现审计“全覆盖”具有极为重要的作用，不仅是实现审计“全覆盖”的必由之路，也是国家审计充分发挥国家治理功能不可或缺的核心技术手段。各级审计机关都高度重视大数据在审计中的应用，以笔者所有地为例，2017年对市直78个一级预算单位预算执行审计全覆盖，通过对大数据分析，发现35大类问题2313条疑点，把各个疑点按单位切分，划归对口科室分组核查，进行逐一核实。2018年除了一级预算单位外，进一步向二级预算单位延伸，通过大数据核查，共对全市83个一级预算部门、287个二级预算单位2017年度的财务收支情况进行分析，共整理归纳了8070个疑点，分了10个小组同步开展审计。同时，该地审计机关还完成了公积金联网审计系统、财政联网审计系统、社保基金联网审计系统（养老和医疗两个险种）的部署工作，建立了财政、社保、公积金“三行业、大数据、大联网”分析平台。
目前，对大数据的应用与分析还主要停留在财务数据上，虽然有的也进行了业务数据分析，但是没有做到多行业多部门相关数据的整合与关联分析，应用水平还有待进一步深化。
一是建立数据共享平台。要由当地党委政府主导，充分利用政务大数据中心优势，集中采集建立各数据共享平台，包括不动产登记、住房公积金、民政、社会保险、公安、工商、财政、税务、金融等部门定期向大数据中心更新住房、公积金、医保、养老保险、车辆登记、工商注册、税务缴纳、银行账户、投资理财等数据信息，再由政务大数据中心进行联网，实现数据集中化管理。
二是建立部门协查机制。当审计机关有查询业务需求时，与政务大数据中心签订数据查询协议及保密协议，在需核查相关信息时授权相关人员依法依规使用数据中心资源，提高核查效率，保障审核结果真实准确。
三是加大关联分析力度。充分利用大数据平台，跳出单纯的财务数据分析，通过对多部门的数据对比、多维度综合分析，重点针对决策权、行政审批权、收费权、处罚权、资金拨付权以及各个关键环节，并对行政管理对象相关数据信息进行延伸，发现疑点，寻求突破点，为具体的业务人员提供线索。总之，就是从数据的微观、细节入手得到规律性的结论，从微观分析向宏观分析转变，不断提升审计数据分析的效率和效果。
三、向干部队伍结构转型深化。
随着各级党委政府对审计工作越来越重视，对审计人员综合素质的要求也越来越高。但目前审计人员无论从知识结构、政策理论水平、审计分析以及现代审计技术方法的掌握与运用，都与完成审计工作的要求还有不小差距。特别是在国家政策落实跟踪审计、经济责任审计、工程造价审计、自然资源资产审计、计算机应用等方面，严重缺乏专业人才。
从审计工作的发展态势来看，审计领域还在不断拓展，对各领域的审计深度还要不断加强，审计人员在今后会不断面临新环境、新挑战，要着力优化干部队伍结构，缓解这种“能力不足”。
一是培养专业人才。不能要求审计干部面面俱到、行行精通，在提升综合素质的同时，要根据审计干部自身的特长，有计划、有目标、有重点地选择有潜力、肯钻研的中青年审计干部进行综合性培训和单项强化培训，努力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和精通管理的行家里手，特别是在国家政策落实跟踪审计、工程造价审计、自然资源资产审计和大数据分析等新的领域要形成领军人才。
二是引进特殊人才。现有审计干部靠短时间培训仍然不能胜任的关键岗位，如计算机高端应用、工程造价、法律咨询、环境评估等，应积极向当地党委政府申报用人指标，通过公务员招考、干部遴选、招硕引博、公开招聘等方式引进。人才引进时要严格执行准入制度，杜绝人情关系，确保人员素质，使其快速成为审计队伍中的领军人才、业务骨干人才，在干部队伍建设中发挥带头作用。
三是锻造审计“工匠”。以行业审计领军人才为主，锻造一批审计“工匠”。以这些审计“工匠”为主导，多部门协同配合，组成攻关小组，以点带面，群策群立，对某一个行业认真分析、解剖麻雀，总结该行业的审计方法，形成规范化的行业审计操作指南，可以在以后的审计工作中有效地减少审计人员的判断差异，提高审计效率，保证审计质量，降低审计风险。
四、向发挥内部审计职能深化。
作为审计“三驾马车”之一内部审计，是国家审计的补充，是审计监督体系的重要组成部分，其作用越来越明显。但由于国家机关的审计力量有限，通过加强内部审计来实现审计监督全覆盖已成必然手段之一。受党政机关、事业单位编制人数的限制，基层各部门普遍存在人少事多，编制人员严重不足的情况。有的明确了内审人员，却没有相应的独立审计机构；有的虽已建立了机构，但也未配备专门的人员，人员与任务很不适应；有的根本没有配备专职的内审人员，而是与财务部门采取“两块牌子，一套班子”的模式。以笔者所在市为例，全市各地行政事业单位设立内审机构的有193个，其中专职内审机构119个，占比27%，内审工作还有很大的提升空间。
进一步完善内审职能，调动内审工作的积极性和参与度，与政府审计形成合力，提高审计效率势在必行。
一是明确内部审计职能。内审最大的优势就是了解单位情况，做到即时监督。不是一定要求各单位有专门的内审机构，而是要求各单位一定要明确内审职责、责任，通过内审职能的建立，使每一个单位都在即时监督下规范运行。
二是大力培训内审人员。可借调内审人员参与政府机构的全覆盖审计，以点带面，推动内审人员回到单位后推广实施；政府审计机关也可以派人直接到内审现场指导工作；举办审计全覆盖培训班，针对审计全覆盖中存在的主要问题进行培训，包括审计全覆盖的理论与方法、经济责任审计、资源环境审计、大数据审计。
三是加强内审工作指导。审计机关要健全工作责任机制，明确负责指导和监管职责，将对内部审计的业务指导和监督纳入年度工作内容；通过座谈研讨、走访调研、制定操作规程、发布项目建议条目等方式，及时掌握内部审计工作开展情况，分层分类加强指导；采取日常监督、结合审计项目开展监督、专项检查等方式，督促各单位提高内部审计工作质量和水平。
四是建立数据共享机制。审计机关应建立被审计对象的数据库共享机制，这样可以随时随地监管被审计单位的相关情况和内容，在实施现场审计时，就可以在很短的时间内完成审计任务。同时可以借鉴内部审计全覆盖审计的内容，减少重复审计。通过把一个单位的内审工作做好，提高其监督水平，就可以降低政府审计的频次，减少政府审计的抽查面，有效地提高工作效率。这样可以使内审的成果得到切实应用，使他们有动力开展全覆盖审计。
五、向培育利用中介机构深化。
社会中介不单是审计部门的需求，也是社会自身的需求，利用好有信誉专业化强的第三方，是审计机关实施全覆盖审计、提高工作效率和效果的重要手段。2016年，笔者所在地市政府就授权市行政审批局、市审计局和市财政局联合出台了《聘用社会中介机构参与政府投资项目管理办法》和《市政府投资审计社会中介备选库招标工作方案》，首次公开招聘50家社会中介机构，建立市政府投资审计社会中介备选库，入库社会中介机构将以随机方式直接参与政府投资项目的跟踪、结算和决算审计工作。2017年以来，该市共入库100余家社会中介审计机构，这些中介机构遵守备选库管理章程和办法，组织精干审计力量积极参与政府投资项目的审计工作，并自觉接受审计机关的质量监督，为560多个政府投资建设项目提供了审计服务。
所以从社会健康发展来讲，从大局来讲，党委政府和审计部门都要支持、鼓励社会审计力量的建设和发展，还要做好指导、规范、监管工作，而不是排斥、轻视，要让社会中介健康规范运行，成为实现审计全覆盖的生力军。
一是把好准入。每两至三年采用公开招标方式，按照财务类审计、工程造价审计、工程竣工决算审计等分门别类建立“需求清单”，明确入围中介机构资质要求，形成相对固定的中介机构备选库。在招标时根据国家审计的新情况新变化，有针对性地扩大购买审计服务的审计项目范围，新增政策咨询、绩效评估等方面的服务内容。
二是规范管理。制定管理办法，从组织形式、管理方式、实施流程、质量监管、费用支付等方面明确工作标准、工作流程、考核方式等一整套规范。购买服务单位与受托单位签订廉政和保密承诺书，加强业务培训和考核。
三是加强监管。审计机关加大对社会审计质量的监督力度，对社会审计质量进行专项审计调查，对不恪守诚信和弄虚作假导致政府建设资金损失浪费的问题，迅速移交司法机关查处，形成高压态势和震慑效果，放大对社会审计质量监督的杠杆效应，促使社会力量提供优质的审计服务。
