开展自然资源资产审计工作的探索
2018年10月09日 16:11 来源:审计署网站

为全面贯彻落实习近平总书记在党的十九大报告中明确提出的“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,牢固树立社会主义生态文明观,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”精神,2018年江夏区审计局按照省、市统一部署,以“长江大保护”主线,聚焦水污染治理和水资源环境保护,结合江夏实际,对沿江金口街道办事处、金港新区办事处进行了领导干部任期自然资源资产任中审计工作。 


 

一、开展领导干部自然资源资产离任审计的意义 


 

习近平总书记多次强调,绿水青山就是金山银山,保护环境就是保护生产力,改善环境就是发展生产力。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对领导干部自然资源资产离任审计作出明确部署。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》,提出构建起由自然资源资产产权制度等八项制度构成的生态文明制度体系,将领导干部自然资源资产离任审计纳入完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度中。 


 

开展领导干部自然资源资产离任审计是贯彻落实党中央关于加快推进生态文明建设要求的具体体现,是党中央关于生态文明建设战略部署的又一重大成果,对于领导干部牢固树立和践行新发展理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,推动形成绿色发展方式和生活方式,促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全,完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度,推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任具有十分重要的意义。 


 

(一)有利于促进生态文明建设。党的十八大报告指出,建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。开展领导干部自然资源资产离任审计,将督促领导干部在执政过程中综合考虑经济发展和自然资源开发、利用及环境保护的关系,促使领导干部在执政过程中,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,从源头上生态环境恶化趋势,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全做出贡献。 


 

(二)强化生态责任意识,助力经济发展方式转变。改革开放近40年来,我国经济高速发展。但是,在经济发展的过程中,也确实由于资源过度消耗,生态急剧破坏,使自然环境日趋恶化。当前我国经济发展的重心和方向已经由强调经济高速、高效发展转变为经济的持续、协调发展,转变经济发展方式成为了贯彻落实科学发展观的一项最重要和最艰巨的任务。开展领导干部自然资源资产离任审计,将促使领导干部在执政或决策时,首先考虑保护自然资源资产或减少自然资源的消耗,从而促使我国经济增长方式从粗放的数量扩张型向集约的效率提升型进行转变,着力谋求经济发展与资源环境保护的和谐统一。 


 

(三)是完善领导干部考核制度的需要。党的十八大报告中高度强调了生态文明建设在“五位一体”总体部局中的重要地位,强调“要加强生态文明制度建设”。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。通过开展领导干部自然资源资产离任审计,将促使考核制度向资源节约、环境友好的可持续发展绩效考核制度转变。 


 

(四)促进自然资源合理开发利用。自然资源是人类生存和发展的物质基础和社会物质财富的源泉,与人类社会不断增长的需求相矛盾。自然资源总量虽多,但人均占有量少,资源组合不够合理,后备资源不足,资源相对紧缺。在当前生态环境破坏日趋严重的情况下,对领导干部实行自然资源资产离任审计,将会有效促进自然资源合理开发利用,确保有限自然资源能够满足经济可持续高速发展的要求。 


 

二、领导干部自然资源资产离任审计目标和内容 


 

领导干部自然资源资产离任审计是指对领导干部在任期内,依法对本地区或部门系统单位的自然资源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性和合法性进行审计。领导干部自然资源资产离任审计主要是对领导干部任职期间的自然资源(包括土地、矿产、森林、山川、河流等)的开发利用、污染防治和生态环境保护活动及其效果所进行的评价和鉴定,对是否符合国家政策或者对当地社会效益和自然环境影响情况进行检查,从而真实、客观反映领导干部对自然资源受托管理责任的履行情况。 


 

(一)审计目标。领导干部自然资源资产离任审计的总体目标,是对领导干部任期内所管辖区域的自然资源资产管理、利用与开发等方面成果进行监督审计,反映贡献与不足,明确责任,提出加强自然资源资产管理、促进生态文明建设的意见和建议,激励领导干部实现经济、社会、生态环境的协调、可持续发展。 


 

(二)审计内容。针对领导干部自然资源资产离任审计的目标,领导干部自然资源资产离任审计内容主要包括:首先审计领导干部职责履行情况。审查领导干部是否依照相关法律法规办事,是否有效履行职责,关注自然资源资产管理、生态保护等有关目标责任完成情况。其次审计自然资源、资产保护的政策落实情况。关注自然资源资产,特别是资产保护政策是否落实到位,将有关生态保护的政策是否纳入当地经济社会发展规划,是否落实各项资源有关的重大决策及执行情况等。第三,关注自然资源保护资金的使用情况。加强对领导干部自然资源项目建设及资金管理使用情况的审计,要重点关注资金使用的合规性和效率。第四,关注自然资源管理情况。重视自然资源资产管理制度的建立和执行情况,评价相关自然资源资产工作目标完成情况,关注是否建立生态环境保护预警机制、重大生态破坏应急制度,注重可持续资源在促进经济增长方面的作用等。 


 

审计机关应当充分考虑被审计领导干部所在地区的主体功能定位、自然资源资产禀赋特点、资源环境承载能力等,针对不同类别自然资源资产和重要生态环境保护事项,分别确定审计内容,突出审计重点。 


 

三、目前开展领导干部自然资源资产离任审计面临的难点 


 

(一)部分领导干部绿色发展意识不强。习近平总书记多次强调,绿水青山就是金山银山,保护环境就是保护生产力,改善环境就是发展生产力。但事实上有关领导把经济发展作为头等任务,也形成了追求GDP的思维惯性,尽管绿色发展的理念得到普遍认同,但各级地方政府及其组成部门在发展经济和保护生态之间往往是难以取舍,领导干部绿色发展站位不强、认识不足。 


 

(二)自然资源资产数据分散、口径不一。江夏区自然资源种类多、数量大,分布不平衡,开发利用现状复杂。目前在编制自然资源资产负债表方面还处于起步阶段,自然资源资产确认方面还面临着许多技术、观念和制度方面的障碍,无法清晰、持续地反映自然资源资产的存量和变动情况。一是自然资源资产底数不清,信息基础薄弱甚至缺失。领导干部任职前未对所辖区域内自然资源资产状况进行过盘点或交接,离任后也没有对此方面情况进行界定。审计数据来源是依靠各个主管部门提供的现有数据,数据断档情况大量存在,难以满足审计需要。即使审计能从一些主管部门得到一些信息和数据,也是零散的,缺乏全面性、系统性。二是审计取证工作量大,定性困难。开展自然资源资产离任审计涉及到政府、环保、国土、发改、农业、林业、水利、地矿、财政、税务等众多部门。由于这些管理职能分散,划分条块分割、事权交叉,其数据分散在多个职能部门,提取难度较大。且数据涉及分布、数量、质量、权属等诸多方面,有的能够说明分布情况,却不能提供存量数量;有的只有数量,却不能反映其质量。 


 

(三)审计人员实践不足,缺乏专业性和技术性。由于领导干部自然资源资产离任审计起步较晚,尚处在探索之中。如果根据自然资源资产的不同类型对领导干部自然资源资产管理制度的合规性、合法性以及自然资源资产开发利用的经济性、效率性和效果性按照常规审计程序进行,需要投入大量的人力和物力。自然资源资产离任审计的对象是土地、水、矿产、森林、大气等等,客观上又要求审计人员将常规审计方法与相关专业知识有效结合运用。基层审计机关人员中既懂财务,又熟悉计算机、工程造价、自然资源资产等复合型人才少之又少、几乎为零。领导干部自然资源资产离任审计工作可以说是一项跨专业、超职能的审计工作,需要土地和环境保护、森林测绘、水文监测、矿产勘探等方面的专业技术人才。按照现有的审计力量难以开展审计,势必形成自然资源资产审计覆盖面不广、审计项目质量不高等问题。 


 

(四)审计发现的问题整改难以完成。自然资源资产审计中发现的问题,由于问题形成的原因复杂、时间跨度长,大多数为环境污染、滥砍滥伐森林、违规占用土地等问题,对于这些问题,有的是特定历史条件下形成的,有的甚至是当地政府领导直接干预造成的,有的是决策、选址不当造成的等等,由于地方财力有限,短期内不可能整改到位。同时,还存在部门与部门之间互相推诿,导致整改落实任务难度比较大。 


 

四、完善领导干部自然资源资产离任审计的对策建议 


 

(一)制定领导干部自然资源资产离任审计的制度。党的十八届三中全会提出“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制”。建立完善领导干部自然资源资产离任审计的相关制度,积极探索建立与自然资源资产相适应的评价考核体系和指标框架。进一步完善自然资源资产监督管理的相关法规和政策,制定有效制度,将自然资源的保护、开发,环境的保护等纳入领导干部目标责任考核之中。才能使各级领导干部牢固树立和践行新发展理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,推动形成绿色发展方式和生活方式,才能促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。 


 

(二)部门联动,建立完善自然资源资产信息数据库。确立审计对象、范围和内容作为领导干部自然资源资产离任审计的基础,自然资源资产的基础数据至关重要。由于自然资源资产种类繁多,涉及部门也多,在大数据背景下可加快推进审计信息化,争取部门联动,调动发改、财政、国土资源、环境保护、水利、农业、统计和林业等部门的支持和配合,各个部门做好本部门管辖自然资源资产大数据分析平台下的审台下的审计模式,为审计工作顺利开展提供条件和基础。 


 

(三)创新审计技术与方法、引进一专多能的复合性人才。一是利用已有数据减少审计工作量。自然资源资产责任审计涉及每个部门都有庞大的数据库,许多部门还有“在线管理系统”“在线监测系统”等,采用计算机技术可以较完整地收集信息、调用数据,并搭建数据分析平台进行分析,可以实现对资源资产数据的动态审计监测,从而提高审计效率和工作质量。二是借助部门信息和技术力量。一方面审计人员可以从政府有关部门或上级主管部门的考核、检查、通报、评比结果、对外发布公报中获取需要的证据;另一方面也可以借助各个部门的全球定位系统,航拍仪等专业设备辅助审计。三是创新审计方法,把领导干部自然资源资产离任审计与与绩效审计等结合起来。四是聘请专业人员参与提高审计质量。在审计中也可以聘请相关领域的外部专家参加审计,以获取专业技术方面的支持。 


 

(四)强化执纪问责力度,保证问题整改得到落实。开展领导干部自然资源资产离任审计是党中央、国务院加快落实生态文明建设和绿色发展的重大举措,不仅可以有效遏制领导干部为了追求经济发展而掠夺式开发自然资源以及漠视生态环境的行为,而且可以增强领导干部对自然资源资产的保护意识及责任意识,促使其在任期内承担起合理开发利用自然资源资产应承担的责任。只有建立健全责任追究制,加大问责力度,才能更加有效地促进领导干部树立绿色发展理念,推动领导干部切实履行自然资源资管理和生态环境保护责任。也是保证审计整改落实强有力保证之一。 

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