浅析国家审计职能中的法治监督
2018年10月10日 16:13 来源:审计署网站

习总书记指出:“党的十八大以来,审计机关为促进依法治国等作出了重要贡献”。同时还指出:“审计机关要紧扣我国社会主义矛盾变化,紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,依法全面履行审计监督职责”。由此可见,作为党和国家监督体系重要组成部分之一的各级审计机关,是国家治理的基石和保障,充分发挥审计的国家政治机关作用,强化法治监督,是新时期审计工作职能转变应有之义。 


 

一、审计法治监督职能的顶层设计 


 

《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)明确审计职能为“维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。”在促进政权建设方向上,强调了“促进廉政建设”为权力制约、权力监督的基本落脚点。 


 

2014年10月,《国务院关于加强审计工作的意见》(以下简称《意见》),全面系统阐述了新时期审计工作的总体要求、审计职责、审计职能、审计机制、审计能力建设、审计整改落实等。这是指导今后一段时期审计工作的纲领性文件,党的国家从顶层设计的高度,对审计职能作了深刻调整。《意见》第三部分“强化审计的监督作用”,除了保留《审计法》所规定的“促进廉政建设”职能外,还增加了两条,一条是“促进依法行政、依法办事”;另一条是“推动履职尽责”。强调“要加大对依法行政情况的审计力度,注意发现有法不依、执法不严等问题,促进法治政府建设,切实维护法律尊严。要着力反映严重损害群众利益、妨害公平竞争等问题,维护市场经济秩序和社会公平正义”。与《审计法》所规定的法定职能相比,在顶层设计中,法治监督已经成为审计监督的首要职能,是新时期审计工作的重要任务。 


 

二、现行履行审计法治监督职能的差距和不足 


 

现行审计,虽然也以法律作为审计评判的首要标尺,但与法治监督职能的要求相比,还有较大差距。 


 

一是审计理念没有完全转变。没有将法治监督作为重要职能贯穿于审计目的、审计方向及审计效果中。在审计定位上,依然以“促进廉政建设”为主要目标,以反映情况、揭示问题、查找违规情况为基本导向,仅从查找出来的个案问题涉及的相关法律法规来实现,以致法治监督职能履行不充分,对被审单位整体法治建设情况极少关注。同时,被审单位也因认为审计关注的内容是资金使用是否合法、财务是否规范、指标任务是否完成、职责是否履行,而依法行政情况不属审计应当关注情况,故无需向审计机关提供。 


 

二是缺少法治整体视角。法治,是宏大的治理体系,具体到被审单位,也是一个系统工程,对被审计单位的依法行政情况,不知道从哪些方面进行衡量和评价,是当前履行法治监督职能的主要问题。审计实施中,倾向分散孤立查找问题趋多,倾向整体把握系统揭示问题为少,认为只要查找出来问题,不管这些问题是否仅仅只是技术操作性问题还是一般性问题,只要反映出来,就较好完成了审计任务,对深层次体制机制问题,思考不深,研究不透,更缺少从法治整体层面去思考。诸如被审单位在社会经济运行中处于什么地位?职能权限是否完全履行?法律执行是否严格?是否达到法律设置及单位设置所要求的社会效果及法律效果?现有法律是否适合当前社会现实?应当如何优化现行执法体制?等等,由于没有整体评价理念和评价框架,审计也就基本未予关注。 


 

三是缺少能力支撑,制约法治监督职能的充分履行。现行审计力量,以财会专业为主体,缺少从事经济、管理、法律等方面的专业人才。在实施审计过程中,由于缺少能力支撑,无法对社会宏观体制运行,法治建设包括法治政府建设基本内涵、基本要求、基本内容等给予充分认识和了解,因此无法从宏观着眼,微观入手,全面系统掌握一个地方经济运行和公共管理的基本状况以及法律遵守和法律执行情况,也就无法及时揭示现行体制机制对推动经济社会发展有哪些有利不足之处等等。一个审计项目完成后,无法达到全面掌握、整体了解、揭示问题、促进治理的更高要求。 


 

三、切实履行审计法治监督的对策和建议 


 

一是理念上高度重视。我们处在社会急剧变革的时代,处于各种矛盾的聚集期和叠加期,不深入推动各项改革,已经无法适应社会的发展要求,无法推动国家的长治久安和持续发展,国家作为变革的主推手,推动的方式和途径必须是法治。 


 

依法治国,核心是依法治权,让权力在阳光下运行,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。审计要充分履行好法治监督职能,监督公权力的行使和运用,督促公共部门和公职人员严格依照法定权限、程序来行使公共权力,及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为,维护法律尊严。大变革时期,法律始终落后于现实,随着改革的深入和实践的发展,法律规范体系也需要不断发展和完善。审计要反映现行法律法规中存在的漏洞和问题、法律法规之间存在的矛盾和冲突、法律法规不适应或操作性不强等问题,通过审计促进不断健全和完善法律规范体系,推动解决无法可依、有法难依等问题。 


 

二是不断强化审计的法治监督内容,探索法治监督审计路径和方式。新时代审计监督,已经从专业监督不断向综合监督转变,审计监督已经涵盖重大政策落实、领导干部经济责任、自然资源资产离任等内容,将这些审计内容放在推动国家治理现代化的视角去思考,审计的标尺必然是法治。审计的法治监督必须着力于国家经济安全为立足点,着力于市场在资源配置中的决定性作用,着力于公平公正的市场竞争环境,着力于社会公平正义,着力于市场经济就是法治经济,在国家经济安全领域发挥专业作用。 


 

强化审计的法治监督内容,要求审计实施必须认真研究被审单位在经济社会体系的定位和作用,从法律法规规定和“三定”方案中了解具体职能,以此入手,全面了解被审单位在职能界定、确权明责、决策机制、执法体制、社会反应等方面的情况,不断综合、推理,在审计方式中不断创新,加强与信访、法院、监督、检察等的沟通力度,加强对涉法涉诉涉访的分类分析,以求全面掌握被审单位法治状况。加强与市场主体、其他执法主体的沟通,深层研究法律法规执行中的问题和解决办法。 


 

三是加强能力建设。综合监督需要一批懂党建、懂经济、懂管理、懂法律的综合型人才,在履行法治监督职能上,更需要一批实践能力强的法律人才队伍,要加强现有审计人员培训力度。由于法律素养、法律思维的提升不是短平快的短期培训可以造就,也不是单独的理论培训就能达到要求,作为实践性极强的能力提升,需要创新培训方式,通过以审促学、以战促学等方式加强能力建设,同时加快补充法律、经济、管理等方面的人才,为新时代审计担当新使命充实能力基础。 


 

要建立审计人员专业分类培训与综合能力培训相结合的培训体制。基于审计的综合监督职能,从分类看,审计覆盖的领域需要不同的专业能力,如领导干部经济责任审计,必须有经济、管理方面的专业能力,自然资源资产离任审计,需要有管理、生态保护方面的专业能力,重大风险防控,更需要金融、经济、管理、环境保护等方面的专业能力,而所有审计人员,又必须以财会、法律为基础能力,这就需要建立综合能力与专业能力相结合,以综合为基础,以专业为突出的培训体系,建立并充实审计系统各类人才库建设,加大省级以下审计人员统筹力度,优化项目审计人员组合,以一个项目,培训一批审计人员为目的,加强统一领导,打破行政区域界线,结合审计项目实施,建立实用人才培训规划,不断利用审计现场观摩、专题论坛、专题调研等方式提升审计人员综合素养和专业素质。 


 

“法者,国家所以布大信于天下。”依法履行审计法治监督职能,促进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设,促进各单位各部门积极、主动、坚定而忠实地奉行法治,履行职责,达到法治真正为个人立规、为社会立公、为政府立信,促进国家治理现代化、法治化,是各级国家审计机关的应尽之责,我们应努力笃信之!践行之! 

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