“三个区分开来”的审计实践与探索
2018年10月31日 11:01 来源:审计署网站

当前,我国社会经济发展进入新阶段,为更好的适应新形势新任务,真正实现审计促改革、促发展目标,各级审计机关和审计人员必须紧紧围绕党中央、国务院工作中心,深入贯彻落实习近平总书记提出的“三个区分开来”指示精神,适应新常态、践行新理念,才能在新的历史条件下开创审计工作新局面。笔者结合近年来审计工作实践,从审计落实“三个区分”的依据与制度设计、执行的现实意义、执行中的现实问题与困难、如何真正践行等四个方面,谈些认识。 


 

一、审计落实“三个区分”的法理依据与制度设计。 


 

2016年1月18日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出,“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来,保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部,最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性,激励他们更好带领群众干事创业,确保如期全面建成小康社会,不断开创社会主义现代化建设新局面”。 


 

2016年2月,审计署印发了《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》,首次提出了以“三个区分”作为审计定性判断的标准,即:审慎区分无意过失与明知故犯、审慎区分工作失误与失职渎职、审慎区分探索实践与以权谋私。其核心内容可用“容错”与“纠错”两个方面来概括,两个方面互为促进,缺一不可,对于审计工作来讲,对其的理解也要防止片面,走向极端。 


 

2017年8月,湖北省审计厅出台《关于审计工作围绕中心更好服务改革发展的指导意见》,分别从形势任务、基本原则、监督重点、容错情形和措施保障等五个部分提出明确要求,并从重大事项决策和实施、重大产业和国企发展、财政资金管理使用、重大投资项目建设、民生利益保障等方面列出了审计应当包容审慎的20条具体情形,用以指导全省审计机关和广大审计人员正确处理依法审计与实事求是的关系,在更高层次上更加有效地发挥审计监督职能作用。 


 

二、新常态下审计执行“三个区分开来”的现实意义。 


 

当前,中国改革发展进入深水区,各种新形势、新情况不断出现,一切工作都要以促进改革发展为根本标准,打破阻碍改革旧的一切条条框框,不断适应新形势、新发展。审计作为执行国家政策的重要鉴证与评判部门,“三个区分开来”为我们用发展改革的观念审计执法,提出了重要的法理依据,省厅《指导意见》更为我们细化了标准,对于全面推动改革创新、进一步建立容错免责机制、促进广大干部解放思想和解除后顾之忧等,都具有十分重要的意义。审计机关在依法审计、实事求是的过程中,既要注重法理精神,开展“能动审计”,促进法律法条优化的同时,更应对发现的某些阻碍改革发展脚步的旧规章、旧条文进行改进与完善,而不能一味遵守教条。在实际工作中,不能简单地套用落后的制度政策,应视具体情况具体分析,鼓励创新,提出改进意见。 


 

新时代如何让新发展理念得到更好的建立与贯彻落实,如何把握好新形势的规律,对如何提高审计质量水平提出了更高要求,要按习总书记提出的“三个区分开来”思想,鼓励大胆创新,鼓励以发展的眼光看问题,对新兴事物以科学的尺子来衡量。审计工作不能简单地“背对背查问题”,更应在揭示发现问题的同时,在分析问题、解决问题上下功夫。 


 

三、审计执行“三个区分”过程中存在的问题与现实困难。 


 

一是政策不明确。“三个区分开来”与审计工作依据的部分法律法规在客观上存在一定矛盾,部分行为可能与相关的法律法规相违背,但符合“三个区分开来”精神,若审计人员按照“三个区分开来”对违规行为减轻或免于处理处罚,则有可能带来一定的审计风险。 


 

二是标准不统一。“三个区分开来”只是从原则上规定了可以从轻、减轻处理的一些行为,标准不够精细,上级部门公布的适用“三个区分开来”的案例也不够充分,一线审计人员运用“三个区分开来”进行问题定性、处理时在一定程度上存在困难。 


 

三是尺度难把握。由于缺乏统一的口径,在审计过程中,审计人员只能根据自己的理解运用“三个区分开来”,可能造成不同审计组对同一类问题的定性存在较大差异,影响最终的审计效果。 


 

四、审计工作中如何真正践行“三个区分开来” 


 

(一)践行“三个区分开来”需要做好风险防控。 

1.建立责任多方认定机制。“三个区分开来”是对领导干部的容错和追责的指导性意见,在具体执行过程中,如果得不到相关部门的认可,很容易增加审计风险。建议由纪检、组织、审计等部门多方讨论、认可,建立多方认定机制,增加责任认定的客观性,降低审计风险。 


 

2.严格审计程序。一是要全面掌握审计情况。在总的计划安排上,要突出重点,深入调查研究,搞好对比分析,合理覆盖;在具体项目上,要科学选择方法,合理安排审计力量,明确目标和审计人员责任。二是严格审计执法程序。审计监督活动是一套完整的程序,从确定项目计划、送达审计通知书、审计取证、征求被审计单位意见、出具正式报告等环节,都要严格履行审计程序,不得忽略和违反。坚持将法治思维贯穿于审计项目的始终,严格执行“法定职权必须为”、“法无授权不可为”的审计工作准则,确保审计取证、审计定性、审计查询、项目审理等各个环节规范合法。三是客观公正进行审计评价。客观评价主要表现在三个方面:客观评价被审计单位的内部控制,既不高估也不低估;客观评价审计证据,审计取证做到真实、可靠,特别是对重点问题和重要程序认真复核,确保准确无误;客观公正地评价审计结果,审计工作受时间、范围、资料提供、审计手段的限制,不可能将账内账外的所有问题穷尽根源,因此对审计结果的评价要保持客观谨慎,不凭经验和领导意图作出结论,有效防范风险。 


 

3.做好沟通协调。一是审前沟通做细调查。审计人员开展审前调查,要了解审计意图,明确审计要求,告知必要事项,熟知人员状况,全面掌握,为制定针对性的审计实施方案积累充分的信息资料。二是审中沟通减少阻力。审计人员在项目实施过程中,一方面要建立内部定期沟通协调制度,组织交流、协调进度和重点,讨论解决遇到的矛盾、困难、办法、对策,确保审计项目按照预定方案向纵深突破;另一方面,要与被审单位建立沟通协调制度,听取对有争议审计事项的解释说明,深入查清审计涉及的事实真相,尽力将审计事实不确定、审计取证有瑕疵的问题解决在审计实施阶段。三是审后沟通保成效。审计结果文书发出后,审计部门应在一定期限内,到被审单位进行回访,督促纠正整改审计查出的问题,帮助完善内部制度,促进加强和改进管理。对关键性问题,应及时向政府和上级审计部门沟通汇报。对审计后移交相关部门处理的事项,应与这些部门保持定期联系,了解深入查处和追究责任的情况,促进巩固、消化和扩大审计成果。 


 

(二)践行“三个区分开来”需要制定执行细则。 

在工作中特别是改革创新实践中,许多干部的失误错误是在先行先试、缺乏经验、客观条件不成熟等情况下,导致的探索性失误和无意性过失。同时,也有人为求速度,走捷径,打政策“擦边球”,结果欲速则不达,砸了锅、犯了错。 


 

“三个区分开来”是指导性、纲领性的责任认定规定,判定哪些错该容,哪些错不该容,不能一概而论,需要制定统一的细则标准,比如哪类问题适用“三个区分开来”,每类问题的适用口径是什么,“三个区分开来”的问题是否需要在报告中反映,反映在哪个模块等,使审计人员在实际操作中,有据可循,有章可依,发挥审计促进改革、推动发展的作用。 


 

同时,要制订执行“三个区分”的具体操作规程,什么问题适用“三个区分”,什么问题不适用,不能主观臆断,更不能简单地个人说了算,必须要经过一定程序,集体讨论,集体决策,一方面可最大限度减少随意性,另一方面也有效分散审计人员责任,避免出现错误,放过重要问题,防范廉政风险。 


 

(三)践行“三个区分开来”需要全面提高审计人员的素质。 

一是培养风险责任感。强化审计人员的风险意识,是提高审计风险管理水平的关键。要使审计人员充分认识到审计风险、风险损失及其管理与控制,关系个人责任与项目整体的质量。 


 

二是注重知识更新。如何准确把握“三个区分”,需要提高审计人员的业务素质。要以培养懂法律、精业务、会信息技术的审计复合型人才为目标,开展针对性、专业性的业务培训,着力提升审计干部的专业知识、技能、专业精神和作风。审计人员要善于学习、善于积累,强化基本功,不断提高政策理论水平和判断是非的能力,依据法理,全面分析,审慎结论。 


 

三是严格职业操守,坚持依法审计。规范审计人员的职业道德,是防范与规避审计风险的重要途径之一。审计人员在工作中首先要保持独立性;要正直、客观,遵循职业道德,坚持谨慎性原则,实事求是,不受他人意志左右和干扰,不受私利的诱惑,客观公正发表审计意见。同时,要严格依法审计,最重要的是依法审计和执法中的客观公正。 


 

四是实施过错责任追究制。合理划分审计人员的主观责任和过错责任,谁违法谁负责,主管领导负连带责任。审计人员和主管领导责任共担,从而在执业中共同采取防范避险措施,做到客观、谨慎,把审计风险降到最低限度。 

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